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乡村高质量教师供给和保留：政府责任还是社会契约？

发布时间：来源： UNESCO INRULED 微信公众号

　　2021 年，联合国教科文组织“教育的未来”倡议发布了一份题为《一起重新构想我们的未来—为教育打造新的社会契约》的全球报告，颠覆了传统意义上侧重于人力资本投资与个人竞争的教育发展范式，呼吁全球团结与合作，将教育重新定义为一种社会契约。作为教育的提供者与学习质量的保证者，教师在任何教育议题中都有着不可或缺的地位，确保高质量教师的供给也是联合国2030可持续发展议程目标4（SDG4）中的重要目标之一（4c）。然而，随着城市化进程不断加剧，乡村人口持续流失，乡村教师的短缺与高流动性也危及乡村教育的根基。在此背景下，从教育的未来视角出发，联合国教科文组织国际农村教育研究与培训中心（简称“农教中心”）教育开放说系列对话第四场围绕“乡村高质量教师攻击和保留：政府责任还是社会契约”这一主题展开讨论。讨论内容围绕教师供给和保留的现状与挑战、政策框架、社会力量、教师角色以及发展建议五个维度。本次对话由农教中心首席专家、北京师范大学桑国元教授主持，邀请中央民族大学滕星教授，西北师范大学李瑾瑜教授，东北师范大学秦玉友教授，比利时根特大学Martin Valcke教授和喀麦隆巴门达大学Kibinkiri Eric Len副教授参加。

　　议题一：不同国家乡村教师队伍供给与保留现状与挑战

　　在中国，由于教师的事业编制和国家公职人员的身份界定，乡村教师的供给与保留是一个政策性很强的问题。从供给侧的视角看，乡村教师存在着明显的供需矛盾问题。“供”包括了培养途径、入职方式和职业发展，“需”包括了数量需求、结构要求和素质水平等。中国乡村教师供给与保留的政策所要实现的目标是“九字期待”：下得去、留得住、教得好。但是这样的政策期待只了考虑了去、留、教的“中间”而忽略了入口和出口的问题。“入口”的问题是：谁在给乡村供应教师？中国师范院校作为教师供给的主体，主要包含三个层次，首先是部属师范大学的教师教育，为全国培养高水平教师，同时包含公费师范生、优师计划等为乡村地区培养教师的专项项目；其次是省属师范大学，为省和县市培养教师；第三维度的地方院校，更多成为乡村教师供给的主体。中国在中西部地区推行的特岗教师项目也成为乡村教师供给的主要渠道。乡村教师的供给主要以国家主导和计划的形式实现，与乡村的“需”关联较弱，因此在政策阶段容易造成乡村教师供与需之间的矛盾。

　　虽然政府在乡村教师供给与保留层面做出了诸多努力，乡村教师数量持续增加，但是中国乡村地区教师队伍仍面临一些挑战。比如民族地区的教师供给的结构性缺失，在甘肃甘南地区、藏族一类模式学校中缺乏理科老师，教物理、化学、数学等专业学科通常由学藏语语文的教师执教。而且民族地区缺少可以使用少数民族语言教专业学科的人才，学非所用的现象在民族地区普遍存在。此外，现有乡村教师供给支持政策多为短期项目，缺少长期制度性安排。而且乡村教师培养针对性不强，乡村教师政策关注精细化不够。喀麦隆和非洲其他国家同样面对乡村教师的流失，乡村教师收入相比城市低并且乡村学校硬件设施落后，促使许多乡村教师向城市流动。总体而言，教师这一职业也不再有吸引力，高等教育机构的优秀毕业生大多选择其他行业。同时，喀麦隆的人口在快速增加，每年的人口增长速度远超合格教师的增加比例，加剧了教师供给短缺。与中国相反，在比利时和欧洲西部，经济水平较高的家庭倾向选择城市近郊和乡村的学校，而社会经济水平较低的家庭大多生活在城市核心地区，并且他们的语言文化背景十分多元，因此城市地区面临的挑战更为严峻。在许多城市学校里，教师供给面临三个问题：一是教师专业招生数量下降，二是进入教师专业的学生质量较低；三是教师性别比例不均。在保留方面，欧洲国家学校教师数量逐年递减1.5%，40%的新教师在上岗5年内离开教学岗位，4%的代课人员没有充分的教学资质。

　　议题二：不同国家治理体制中，政府层面应对乡村教师供给与保留的策略

　　为解决乡村教师问题，中国付出了持续的努力，当前乡村教师供给的主要政策和项目有：

　　2006年，中央政府和省级政府推出了“特岗教师计划”，该项目持续推行且规模逐渐扩大，成为当前乡村教师队伍补充的主要手段和乡村教师供给的重要来源；

　　2015-2020年，国务院颁布了《乡村教师支持计划》，为乡村教师队伍建设注入活力，提供物质基�。�

　　2018年，国务院办公厅发布关于全面加强乡村小规模学�：拖缯蚣乃拗蒲＝ㄉ璧闹傅家饧姓攵孕缘�、分维度为农村地区的两类关键学校提供教师支持。

　　这些政策的积极影响值得肯定，但由于中国乡镇分布广、多样性高，这些政策在不同地区的实行效果不一。同时，在高度城镇化过程中，中国乡村面临许多新问题，这些变化与相关政策的目标和结果产生了时间差，进而在一定程度上削弱了政策的有效性，但这也意味着乡村的快速变化。

　　在比利时，政府采取一系列短期与长期措施支持教师供给，短期措施主要关注教师薪酬和职业要求，其中包括：通过降低小学教师招聘标准确保教师供给；利用高薪酬从私有市场吸引教师；鼓励中学教师延长工作时间，并支付额外的工资；调整高中教师上岗要求资格，从获取教师资格证改为专业研究生学历，以此吸引更多候选人。长期政策从学校管理和教师发展着手，将同一地区的学校集合起来共同招聘教师，并且允许教师在不同学校之间轮岗，这一政策已经产生积极影响。在教师发展方面，比利时为教师将教师职业等级划分为“初级教师”、“经验教师”和“关键教师”，使教师能够得到差异化的专业培训与发展,同时，将教师的工作内容进行拆分，把核心教学内容以外的工作交给其他职工，鼓励老师专注于教学工作，提高教师这一职业的专业性，从而提高职业吸引力。

　　议题三：乡村教师供给与保留体系中社会契约与社会组织的力量与贡献

　　乡村教师供给与保留是一个社会性问题，除了政府的积极关注和干预，社会力量也在发挥重要作用。中国传统文化中强调的坚守与奉献作为一种社会契约的思维方式，逐渐成为社会对乡村教师的鼓励与认可。这种社会契约，也逐渐纳入政策考量，从政策上增加乡村教师对乡村教师和职业的热爱与忠诚，如按照坚守的年限确定乡村教师的补助、职称的评聘，以及荣誉的奖励等等。近年各种社会公益组织也基于对乡村积极差别的同情与关注，投入到乡村教师队伍建设与发展中。公益组织借助社会契约，基于自身教育理念，从不同维度，用非体制化方式，对乡村教师的供给与保留既起到补充作用，又发挥了引领作用，将来要鼓励和吸引更多的社会公益组织参与到乡村教育和乡村教师的发展中。

　　社会力量对喀麦隆及其他非洲国家的教育发展起到至关重要的作用，许多本土机构、国际组织和海外政府在喀麦隆开展以教师创新技能开发为主的岗前培训和专业技能培训。除此以外，社会力量也为喀麦隆的教育发展提供了不可或缺的硬件及经济支持。

　　议题四：教师个体在乡村教师队伍供给与保留中的角色与作用

　　乡村教师的供给与保留不仅是政策性问题和社会性问题，更多是教师个体的职业发展与成长问题。乡村教师的供给与保留离不开对教师个体的探讨，教师自身在乡村教师供给与保留体系种面临的困境和可能发挥的作用也是我们关注的重点。移民理论中的“推拉理论”可以为乡村教师的流动提供分析视角。乡村教师的流动是不同工作生活环境中带来的经济、文化、风俗等层面的“推力”与“拉力”共同作用的结果，因此，为制定长期政策制度提供理论基础的核心在于厘清乡村与城市对于教师来说具体的“推力”与“拉力”分别是哪些，由哪些因素造成。中国乡村教师个体职业发展与选择还面临以下几个问题：
　　乡村教师的自我职业认同问题：乡村教师个体或群体的自我知觉、自身的职业认同以及专业自信的建立，是认识和讨论乡村教师供给与保留的关键话题，这个问题不解决，一味从外围的政策、环境制度、待遇条件等方面考虑问题，是触及不到问题本质的。只有乡村教师真正建立专业的成就感、价值感和尊严感，乡村教师队伍问题的解决才能真正实现。

　　对乡村教师给予过多职业本分以外的想象和期待：自2020年《关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》颁布以来，许多学者研究探讨乡村老师如何成为“新乡贤”，如何在乡村振兴中扮演关键角色等超出乡村教师本职工作以外的责任期待，然而，乡村教师问题与乡村教育问题紧密关联，更与农业、农村、农民“三农”问题相关。乡村教育问题又是乡村的教育问题与教育的乡村问题交织一起，尤其是社会价值观变迁与市场化运行机制建立，城市中心导致乡村教师问题的解决具有艰巨性和挑战性。“乡村教师”也是一个充满多样性、复杂性、多变性的概念，这样的概念特征，昭示着我们不能孤立地谈论乡村教师问题，更不能对乡村教师予以非职业本分的想象与期待。

　　注重乡村教师的文化适切性：除了国家层面的利益安排以外，能够安心在乡村教学的教师一定要有乡土情结、乡恋情结，只有对乡村这片土地有感情的人，才能够扎根于此。因此，最好通过对本地文化适切的本地学生，为乡村培养对这片乡土文化有感情的乡村教师。

　　议题五：未来乡村教师队伍供给与保留的政策与实践建议

　　吸引优秀人才成为乡村教师是一个值得在认识、制度、政策方面系统思考和解决的基础问题，谁能成为乡村教师？如何培养乡村问题？这些源头问题要解决好了，下得去、留得住、教得好才有意义。在下得去、留得住、教得好的“九字期待”基础上，追加“能流动、有发展”，变成“十五字期待”，这样乡村教育发展才有未来。同时可以借鉴高收入和有效服务期的发达国家经验，致力于解决乡村教师供给与保留问题。从教师个体和经济学角度出发，教育领域的外部环境是市场经济，因此教育内部政策也需要对外部政策有所反应与折射，对乡村教师合理的经济补偿，需要与政策手段和道德动员同时发力，才能够确保乡村教师可持续的供给与发展。因此可以在经济上对去乡村教学的教师提供额外交通补偿、工作条件差异化激励、绩效工资，并且需要保证乡村教师的发展机会与城市相当，能够做到“我能离开乡村，但我选择留在乡村”，才是坚守的意义。

　　乡村教师是孩子们的“燃灯者”，他们犹如一支希望的火把，把光明和未来带给了乡村的孩子。关于乡村教师供给和保留的政府责任与社会契约是一个值得社会各界长期关注的关键议题，也是通过“教育实现乡村变革”的重要因素。长期以来，联合国教科文组织特别关注乡村教育质量的提升，农村教育研究与培训中心也特别希望通过整合各方力量，为中国及其他发展中国家的乡村教育发展贡献经验与智慧。

责任编辑：贾文颖

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